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新一轮电改存在巨大倾向性风险？
来源：财新网 | 0评论 | 4781查看 | 2015-04-17 18:25:00    
　　改革有风险、不改革有危险，市场经济有真有假更有好有坏，电改这样的深水区更非一改就灵——真改/假改、大改/小改、好的改/坏的改，结果大有不同。

　　距离国务院常务会议过会，罕见地经历了大约80天时间之后，新一轮电改的指导性文件——《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称9号文），其主要内容才逐渐与关注电改的公众见面。

　　从2012电改十周年开始，经过两年的多方推动、多重互动，新一轮电改在2014年正式破题。6月13日，习总书记在中央财经领导小组第六次会议上部署电改任务。

　　7月上旬，发改委综改司快速推出了“若干意见”的征求意见稿，广泛征集了相关单位、企业及部分专家意见；同时通过与会专家放风解读，获得市场反应与民情民意。而相应地，社会公众、新闻媒体、研究机构都对新一轮电改给予了高度关注、广泛报导与深入分析，形成一种罕见的公众参与公共政策的可喜形势。

　　然而，从10月开始，社会公众除了从中央深改小组会议、国务院常务会议的有关网闻中看到一些蛛丝马迹，再未获得更多公开的信息。

　　经过将近半年的幕后运行，到2015年的惊蛰时节，新一轮电改的指导性文件千呼万唤终于见光。仔细研读“若干意见”，特别是对比“征求意见稿”（大部分内容已由一些参与征求意见乃至参与制订的专家在公开研讨中大幅度披露），笔者认为，新一轮电改前路仍然艰险，折射的是改革的艰难。这既是市场经济社会多元化的客观反映，也使接下来的配套改革方案变得尤为重要。

六处消失文字后的改革倾向风险

　　改革有风险、不改革有危险，市场经济有真有假更有好有坏，电改这样的深水区更非一改就灵——真改/假改、大改/小改、好的改/坏的改，结果大有不同。

　　2002年电力体制改革以来，中国电网领域逐渐形成一种集行业公共权力垄断、市场规模垄断、业务链条垄断、技术创新垄断等四重垄断于一身的超级垄断业态，这是之前中国电力发展史上没有的，也是世界电力能源领域罕见的。

　　中共中央总书记习近平在中央财经领导小组会议上明确指出，中国现行能源体制问题的突出表现，第一点就是市场结构不合理，垄断经营、网运不分、主辅不分、限制竞争。

　　这点到了电改的要害。建国66年来，中央层面管电体制已历经11次变革；上世纪80年代实施的“集资办电”的改革有效解决了长期困扰的电力投资不足问题；2002年“厂网分开”的改革及时应对了意料之外的装机硬缺口问题；而在新一轮电改中，垄断问题显然是绕不开的话题。

　　而从前期专家披露解读的“征求意见稿”，到最终见光的“若干意见”的演变中，却发生了几处细微却重大的改动：

其一，在改革思路与原则部分的论述中，关于对“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字悄然消失，将电网垄断话题推离本轮电改的靶心；

其二，在电网企业功能定位的条款中，“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文消失，为电网企业继续维持独买独卖的垄断格局放开缺口；

其三，在交易机构市场功能的条款中，交易机构负责“结算”的功能消失，为电网企业继续掌控中国每年3万亿规模的电力购销巨额资金提供了可能；

其四，同样在交易机构市场功能的条款中，单单丢失了汇总“售电主体”与发电企业双边合同的文字，为电网所属售电企业不公开有关信息保留了空间；

其五，在鼓励社会资本投资的条款中，“实现电网企业输配电业务独立核算”的文字消失，为电网企业维持配售一体垄断模式、控制市场留下了余地；

其六，在处理电价交叉补贴的条款中，电网企业“申报并公开”交叉补贴数额中的“公开”2字消失，为电网企业暗箱操作混淆交叉补贴成本放开了口子；

　　虽然这些消失的文字在未来的配套方案中，还有可能进一步予以明确或弥补。需要引起注意的是，在7000多字的文件里改动几十字并不显眼，但这些散落各处的“文字失踪案”是偶然发生的吗？新一轮改革的基本方向是否因此存在巨大的倾向性风险？前期公众参与阶段与后期集中决策阶段，政策倾向上的反差为什么这么大？

　　电改要动的是垄断利益集团的蛋糕，新电改方案发布后一些投资者已在为所谓新的投资机会欢饮鼓舞，但虎口夺食谈何容易。在调度不独立，电网不重组的情况下，放开售电市场原本就可能只是一张画饼；而如果电网巨无霸并不退出统购统销，画饼还有可能变成陷阱。

电网“不再负责电力统购统销”是关键
 
　　从2014下半年“征求意见稿”通过一些专家向社会放风开始，“四放开一独立”经专家解读、媒体传播已经唱遍中国电力行业，其中配售业务的放开更刺激资本市场几度涨停。

　　但事实上，随着电网企业“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文的悄然隐去，新一轮电改的市场格局将面临风险。

　　目前中国的电力市场格局，电网企业纵向垄断独买独卖，在其营业区以内是唯一的售电主体。而通过十余年来的挤压，原来超过中国市场一半份额的地方供电企业，绝大多数已被电网企业收编，少数被挤在角落艰难度日。

　　如果按照“征求意见稿”所言，明确电网企业“不再负责电力统购统销”，则意味着在单独核定输配电价之后，电网企业必须主动放弃原有的售电业务——极大可能会与地方合作，组建资本多元化的电力营销服务企业，一方面承担原有售电业务，一方面与其他新兴的售电主体进行竞争或合作。

　　虽然前后版本的“若干意见”都只提到培育新兴售电主体、而没有明确原属电网企业的售电业务如何处理，但只要明确了电网企业“不再负责电力统购统销”，这一块业务必然走向市场而且与地方合作。

　　一旦这十个字被删去，失去了中央政府行政指令这个基本推动力，原有售电业务则有极大可能继续保留在电网企业内部。

　　而如果电网企业依然负责“电力统购统销”、依然保留售电业务，会是什么样的市场格局呢？

　　首先，将形成中国电力市场上最巨无霸的售电主体，业务规模与市场份额没有任何竞争对手可以望其项背；

　　其次，这样的巨无霸售电主体，除了售电以外，还与产业环节上游的垄断性的输配电企业同气连根；

　　再次，这样的售电主体，归属于跨省跨区的超级垄断电网企业，在任何地方，不要说民间资本，即使当地政府也很难有实力与之对等合作，如何保障外来投资者的权益？

　　电网垄断是当下中国电力市场格局中绕不过去的肠梗阻，反垄断是新一轮电改绕不过去的敲门砖，超级垄断者与任何其他人都是不可能同场竞技的，只要售电业务没有从原属的电网企业中有意识地强制性地剥离，其他投资者就不可能在这个领域获得正常的经营环境与发展空间。这些，早已经有很多已经消失或者衰败的地方供电企业提供实证。

　　因此，电网企业“不再负责电力统购统销”，是新一轮电改最大的要害，有或没有这十个字，中国电力市场格局将有天壤之别。

　　就在上述十字悄然消失而为垄断集团开口子的同时，“若干意见”在培育新的售电市场主体的条款中，却严格剔除了所有提及配电业务的文字，绝大多数新兴的售电市场主体、包括参与增量配电的投资者不能同时从事配售电业务，他们只能在电网垄断集团的施舍下凭借过硬的人脉关系或暗箱操作存活。

逻辑次序调整的背后
　　改变的不仅仅是电网企业“不再负责电力统购统销”这十个字，正式发布的“若干意见”与半年前的“征求意见稿”相比，改革事项表面上相差不多，但在逻辑次序上变动较大：

“征求意见稿”的逻辑次序是：输配电价独立—改变电网经营模式—组建交易机构—培育售电主体—推进市场交易—推进新电源接入—缩减发电计划；

“若干意见”的逻辑次序是：输配电价独立—推进市场交易—改变电网经营模式—组建交易机构—缩减发电计划—培育售电主体—推进新电源接入；

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