谢长军:海上风电“资源换产业”的潜规则必须被打破
发布者:lzx | 来源:能源杂志 | 0评论 | 1921查看 | 2019-04-18 16:04:38    

从2016年开始,海上风电发展就进入了快车道。据咨询机构Wood Mackenzie统计,2016年,国内海上风电新增并网容量69.6万千瓦;2017年新增并网容量51万千瓦;2018年新增并网装机162万千瓦。至此,国内海上风电累计并网装机已达到361万千瓦,预计今年即可轻松实现规划目标。


谢长军曾任亚洲最大的风电开发商龙源电力集团的总经理,从事风电行业一线开发长达十数年,带领龙源电力成为最早探索开发中国海上风电开发商,2017年底到龄在国电集团党组成员、副总经理的任上退休。


谢长军坚定看好海上风电的发展前景,同时也密切关注海上风电迅猛发展中出现的问题。“资源换产业”是伴随中国风电产业发展至今的痼疾之一。近年来随海上风电的加速发展,“资源换产业”已渐成为海上风电发展中不成文的规则。


近日,谢长军接受记者采访,谈及海上风电发展,直言“资源换产业”从长远看对海上风电的发展不利。他呼吁他呼吁地方政府目光放长远,打破“资源换产业”的潜规则。


“资源换产业”不利产业地方政府应着眼长远鼓励自由竞争


记者:“十二五”(2011-2015)期间,国内海上风电没有达到规划目标,十三五(2015-2020)海上风电却很可能超规划发展,如何看待这种反差?


谢长军:“十三五”海上风电发展相比“十二五”发生变化的一个原因是技术条件的变化。龙源是国内最早探索开发海上风电项目的企业,龙源自投资金建设了国内最早的一批海上风电项目,当时只有龙源在开发海上风电,因为海上风电那个时候技术还不成熟,产业链配套也不完善。


到了“十三五”,海上风电的技术成熟度大大提高,海上风电项目的投资风险大大降低,这是“十三五”海上风电快速发展的一个关键原因。


其次,地方政府对海上风电发展的态度发生了变化。“十二五”期间,海上风电发展主阵地在江苏省,广东、福建对海上风电持谨慎态度。到了“十三五”,特别是广东省将海上风电定位为省战略性新兴产业,大力推动海上风电产业发展,加速海上风电项目核准,进而也刺激了福建、江苏进一步开发海上风电,从而形成了整体海上风电快速发展的局面。


记者:如何看待海上风电发展中出现的“资源换产业”的情况呢?这是最近才出现的新问题吗?


谢长军:“资源换产业”在中国风电产业发展之初就有。2013年之前,风电项目审批权归能源局,但如土地等核准前置条件,需地方政府协调获得,地方政府通过这些来和企业谈条件。


2013年,国家能源局将风电审批权下放到地方后,地方政府拥有了资源分配权,把风资源当成与企业谈条件的一个重要筹码。通过资源换产业的方式,拉动本地投资,特别是制造业,能够提供就业岗位、提高税收、工业产值和GDP,提高地方业绩。这就是“资源换产业”的逻辑根本,实际上就是一种地方保护主义。


这不是一个新问题,过去在陆上风电就有,现在海上风电发展起来了,也出现了“资源换产业”现象。


记者:“资源换产业”是个案吗?还是普遍现象?


谢长军:当前沿海省份海上风电都存在严重的“资源换产业”行为,江苏省海上风电规模化开发最早,也是最早出现“资源换产业”的省份,地方政府要求开发企业采购当地企业生产的风机,否则就不分配资源。


近两年来,各省“资源换产业”的形势愈演愈烈,如广东省在省风电发展规划(2017-2030)明确提出到2030年形成整机制造、关键零部件生产、海工施工及相关服务业协调发展的海上风电产业体系;山东省下发《山东省新能源产业发展规划(2018-2028年)的通知》(鲁政字【2018】204号),要求海上风电开发需带动风机制造、海洋装备、技术研发全产业链协同发展,进入山东省开发海上风电的业主必须携风机制造等产业一同落实投资。因为地方政府掌握资源的分配,开发企业没有话语权,只能按照政府的规则办。


记者:具体来分析,海上风电“资源换产业”与陆上的情况有无不同,呈现怎样特征?


谢长军:陆上风电和海上风电“资源换产业”的形式是差不多的,但是近两年来海上风电地方保护更加突出,表现为三个方面:一是单个海上风电项目规模大,地方政府要求的投资额也更大;


二是陆上风电一般是地级市决定开发权分配,而各沿海省份海上风电资源分配权逐步由地方收归省政府,江苏、福建、山东、皆是如此,开发企业需要满足省政府的投资条件才能获得开发权;


三是保护主义程度更深,陆上风电一般要求采购当地主机设备、塔筒等就可以了,而海上风电因为规划容量较大,地方政府直接要求开发企业引进制造业,包括主机、零部件、塔筒、钢结构基础、施工船只建造等,并要求在当地新建工厂。


记者:您曾公开发言,认为“资源换产业”对风电产业的发展不利,这个不利具体指什么,会带来什么影响?


谢长军:风电开发商选用什么品牌的机型,需要根据风资源条件、造价水平进行综合测算,自主决策并进行公开招标。但是在实际操作中,选用什么机型却成为获得海上风电项目开发权的前置条件,对产业健康发展产生不利影响。


一是违背了市场经济公平竞争的原则;二是开发企业不能自主选择最优机型,可能会影响项目的经济效益;三是风机制造企业无法进行充分竞争,目前有能力生产海上风机的本土设备制造商就是金风、远景、明阳、上海电气那么几家,在地方政府的保护之下拥有了一定程度的定价权,给开发企业带来额外的投资成本;四是各地市都有引进制造业的需求,不同的制造企业选择不同的地级市投资建厂,可能会造成重复建设;五是现在地方政府一般要求开发企业一对一引进制造企业,一个地级市、一家制造商、一家开发商签订协议,能够进入名单的开发企业数量不多,会造成不充分竞争,影响规模化开发进程。


记者:既然您认为“资源换产业”对产业发展不利,那么如何解决这一问题,您有何建议?


谢长军:“资源换产业”的情况如此普遍,反映出地方政府还是以传统思维方式拉动经济增长,依靠传统制造业投资拉动需求。传统制造业能够扩大内需、创造就业,对短期内提升GDP水平很有效,但从长远来看,会伤害产业的健康发展。我个人建议国家可以出台一些政策规定,限制地方保护主义,为海上风电产业营造公平竞争的良好市场环境。


国家能源局在2018年5月的风电竞争配置政策和2019年1月的平价低价政策中,都着重强调要降低风电行业非技术成本,要求地方政府不得以资源出让、企业援建和捐赠等名义变相向企业收费,要求项目直接出让股份或收益等,但是对资源换投资的“潜规则”却鲜有提及。由此可见,这种现状是很难改变的。只能希望地方政府能有从长远利益出发,不要只考虑暂时的利益,让海上风电产业在自由竞争环境中健康成长,才能达到提高技术水平、降低度电成本、促进产业健康发展的良性循环。


竞价时代来临海上风电将进入低回报稳定发展阶段


记者:您如何看待目前海上风电项目的收益率?从产业降本的速度看,电价下降保持怎样的节奏为宜?


谢长军:在当前标杆电价条件和风机技术条件下,海上风电项目肯定是赚钱的。比如江苏如东,年平均风速7m/s的资源选用大叶片风机,利用小时数能达到3000小时,造价水平13000-16000元/千瓦左右,近海项目按0.85元/千瓦时电价计算效益是很可观的;福建沿海风资源好的地区,年平均风速超过8m/s,甚至有的地方能达到10m/s左右,利用小时数3600小时甚至4000小时,造价水平18000-20000元/千瓦,按0.85元/千瓦时电价计算,效益也是非常可观的。


从投资的角度讲,在平价上网的大趋势下,国家不会一直高强度补贴下去,海上风电电价肯定要下调。欧洲已经有了零补贴海上风电项目,但是我国海上风电资源没有欧洲好,以当前国内海上风电技术发展实际,还无法做到平价上网。因此,要给予海上风电技术进步的时间。


从产业降本速度看,十多年前我国海上风电刚刚起步的时候,采用的是混凝土和多管桩技术,单位造价在2万元以上。龙源在建设江苏如东海上风电场时,攻克了单管桩基础技术,掌握了无过渡段单管桩的施工工艺,大幅压降了建设成本,潮间带和近海项目单位千瓦投资下降到13000-16000万元,使海上风电具备了大规模开发的条件。目前,单管桩是全球海上风电建设普遍应用的技术,未来通过连片规模化开发、打桩和吊装工艺的改进、新材料的应用等方式,建设成本还会小幅下降。但是与此前几年的技术进步幅度相比,边际成本的降低难度越来越大。因此,海上风电电价水平的下调要适应技术进步和造价下降速度,每年降5%-10%是相对合理的水平,既能降低国家补贴压力,又可持续促进海上风电产业发展。


另外,虽然我国海岸线绵长,沿海风资源丰富,但是也不宜开发过热,因为沿海城市还要发展港口、渔业、通航、旅游等产业,同时也涉及海洋生态保护,海上风电不能与这些规划相冲突。要根据地方政府发展实际,在有条件的地区适量开发。


记者:围绕能源局的竞价要求,各沿海省份都出台了海上风电竞价政策或征求意见稿,你怎么看这些竞价政策对未来海上风电电价的影响?


谢长军:2018年国家能源局47号文下发以后,江苏、福建、广东等几个沿海省份也出台了竞价配置办法征求意见稿。几个省份的竞价政策都不同程度地对电价进行保护。广东省0.63元/千瓦时、福建0.73元/千瓦时电价部分的得分就达到了40分满分,江苏省降5分钱就满分了,山东省降4分钱就满分了。地方政府对降价进行保护是可以理解的,有两个方面的动机:一个是电价决定了项目收益,进而决定税收水平;另一个是一些开发企业通过“资源换产业”承诺引进制造业投资,地方政府想通过保护电价的方式保障这些企业的收益,从而能顺利让投资落地。


这种情况也引起了国家的注意。前不久国家能源局下发的《关于公开征求风电项目竞争性配置办法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)明确提出,各省竞价办法不得设置最低报价,同时要求各省竞价办法要上报国家能源局,经论证并反馈意见后方可执行。


风电产业进入竞价时代,从经济学的角度上讲就是进入了完全竞争市场,应该鼓励产业进行充分的自由的价格竞争,让市场来决定价格。


记者:海上风电技术条件还不能达到平价上网,需要国家的高额补贴,但同期补贴资金来源可再生能源发展基金已经不堪重负,如何解决海上风电发展与补贴不足之间的矛盾?


谢长军:面对平价上网的趋势,国家和地方存在博弈。2018年47号文下发以后,广东省在2019年底前集中核准了1870万千瓦海上风电,江苏省集中核准了670万千瓦海上风电,想搭上全额电价补贴的末班车。出现这种情况的根本原因在于机制没有理顺,项目核准权下放以后,地方政府拥有资源分配权和决定权,但是补贴来源于可再生能源基金附加,是国家来承担补贴压力。目前可再生能源补贴缺口已经超过1000亿元,如果新增的海上风电项目都享受全额电价补贴,国家肯定难堪重负。


为了扭转这个局面,国家能源局重拳出击,在征求意见稿中明确了2018年度未通过竞争方式进入国家补贴范围并确定上网电价的海上风电项目,其核准文件不能作为享受国家补贴的依据。在2018年47号文发布之日前获得核准的海上风电项目,在征求意见稿发布前未办齐开工前手续的,均参加竞争配置并通过竞争确定上网电价。这样一来能获得全额补贴的海上风电项目就减少了许多,补贴负担也会减轻。


要解决促进海上风电产业发展和国家补贴压力的矛盾,一是未来几年逐步降补贴,缓解补贴压力;二是本着“谁发展谁补贴”的原则,将补贴的压力向下传导,鼓励发展海上风电产业的省份进行地方补贴;三是要加强可再生能源基金附加的征收工作,确保足额征收。总之,未来几年海上风电将由高回报、高增长阶段逐步发展为低回报稳定发展阶段。


记者:如何看待各地大量核准的海上风电项目?您认为海上风电保持一个怎样的发展节奏为宜?


谢长军:各地方政府加速核准海上风电项目,但这些项目的成熟度、建设条件是否都能落实存在疑问。


2018年以来海上风电的集中核准,不是来源于短期内关键技术的突破和成本的下降,而是由于政策的变化,直接动力就是2018年47号文海上风电也要推行竞价上网的政策。


我们要高度警惕这种由政策带动的“迅猛发展”,几年前陆上风电下调电价,引发了一轮强劲的抢装潮,最后电价是保住了,但是短期内电网消纳能力并没有随着电源建设同步增长,结果导致新疆、甘肃、内蒙古等风电大省出现极为严重的限电,直到今天也没有彻底解决。今天的海上风电要吸取之前的教训,海上风电建设成本高,通过竞价又进一步压缩了利润空间,如果再出现限电,对开发企业将是毁灭性的打击。


因此,海上风电要保持理性的发展节奏,到2020年投产容量达到500万千瓦左右。“十四五”期间,随着机组技术持续进步、造价水平进一步降低,可适当加快发展节奏,到2025年达到1000-1500万千瓦。

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