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中国能源管理体制改革亟需提速

2017-1-11 09:23| 发布者: crystal| 查看: 146| 评论: 0|来自: 中国能源报

    能源是经济社会发展的重要物质基础,是实现全面建成小康社会的动力和保障。多年来,面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势,中央政府不断调整能源管理体制,优化能源管理部门及职能,适应了我国能源发展和变革的基本要求,总体保障了经济社会的快速和可持续发展。伴随“放管服”改革,我国能源行业行政效能有了较大幅度提高。

  但也应看到,能源行政体制改革已取得的成果仍然是阶段性的,当前能源管理方面仍然存在较多突出问题,在一定程度上影响了能源发展的统筹规划、市场化改革进程、能源法制建设和能源政策的贯彻落实。按照习近平同志在中央财经领导小组第六次会议上关于能源革命的讲话要求和中央全会的有关精神,迫切需要深化研究政府能源管理的方式方法,加快能源管理和监管体制创新。

  能源管理体制的国际经验表明,针对能源资源的战略属性和商品属性,为避免“政府失灵”或“市场失灵”,既不能单纯强调政府管制,也不能单纯依赖市场机制,既要兼顾社会公平,也要注重提高市场效率。基于对美国、英国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、法国、德国、澳大利亚、日本等国家的能源管理体制的比较研究,我们认为能源管理体制的国际经验有三点值得借鉴。

  一是面对世情国情变化,需要不断优化调整国家能源管理机构及其职能。上世纪七十年代石油危机后,美国成立了能源部,日本成立了通产省下的资源能源厅。英国伴随着能源的私有化浪潮,组建了独立监管机构,撤销了成立20年之久的能源部;面对能源安全和应对气候变化的压力,2008年又成立了能源与气候变化部;前不久又重组成立了商务、能源与工业战略部。能源是俄罗斯经济腾飞的基石和生命线,俄罗斯于1991年成立能源部之后,经历1993年的燃料动力部—2000年的动力部—2004年的工业和能源部,2008年组建了新的能源部,进一步完善了管理职能。二是能源管理职能比较集中,相关部门分工明确。无论美国、俄罗斯等设有专门的能源部,还是法国在工业、能源与数字经济部之下,德国在经济与技术部之下设置专门的能源管理部门,将能源管理的各项职能相对集中起来,便于管理和协调,各国做法基本一致。但将所有涉及能源的管理职能完全集中也不现实。美国除了作为能源主管部门的能源部和能源监管部门的联邦能源监管委员会外,仍然存在负责核能监管的核能监管委员会,负责节能减排的环境保护署,负责能源外交的国务院能源资源局,以及涉及油气输送的运输部,但边界清晰、分工明确。三是设立专业化的独立的能源监管机构是市场经济国家的主流模式。如美国的能源监管委员会、英国的天然气与电力市场办公室、德国的网络传输管理局等。

  我国能源管理体制几经风雨,能源管理部门分分合合。既有统管电力、煤炭、石油等多领域的燃料工业部、能源部,也有分散设置的电力部、煤炭部、石油部等;既有高规格的国家能源委,也有隶属于部委的司局级单位。从历史发展的角度看,我国能源管理能力实现了螺旋式上升,具体有四个规律。一是能源管理体制变革频繁,但能源管理机构的设立、合并与撤销,均与经济体制改革密切相关;二是国家能源管理的职能由分行业的分散管理相对集中到了国家发展改革委和国家能源局;三是从综合管理到行业管理的演变过程中,再次确立了能源管理专业属性;四是通过“政监分离”和“政监合一、内部分离”模式的实践探索,基本确立了能源(电力)监管的法律地位。

  我国现行的能源管理格局有五个特征。一是行业管理相对综合。国家能源局作为行业主管部门,对涵盖电力、煤炭、石油、天然气、核电、可再生能源的能源领域实施行业管理。二是行业管理不独立。能源局与发展改革委在能源管理职责方面既有分工,也有职能交叉,特别是能源项目核准、能源系统运行管理和能源市场体系培育方面。“部委管理的国家局”定位,导致决策效率低下,越位与缺位现象并存。三是相关管理职责涉及多部门。能源产业链的部分职能分散于国土资源部、水利部、环境保护部、安监总局(煤监局)、国资委和财政部等。四是能源经济性监管职能弱化。现行能源(电力)监管“政监合一”模式,相较于之前的电力行业“政监分离”模式,监管活力、效率和市场秩序均有明显下降。五是国务院成立的国家能源委员会,负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题,统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。

  能源管理体制改革要理性看待、积极稳妥推进。一方面要继续探索实行职能有机统一的大部门体制,整合、拓宽部委的职能和覆盖空间,逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展。另一方面也要谋求政府决策、执行、监督适度分离,避免部门“一身三任”的体制弊端。能源管理体制改革的基本原则,一是坚持问题导向和目标导向。针对当前能源行业行政运作机制中,存在的职能交叉、多头管理、政监不分等问题,通过优化调整化解消融突出问题。与市场经济的目标模式、价值取向和基本规律相结合,把握正确目标,避免方向偏差。二是坚持效能原则。调整能源管理组织结构,优化职能配置和工作流程,从能力、效率、效果、效益等方面实现能源行政管理能力的有效提升。借鉴国际能源管理体制改革的经验,努力实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。三是坚持循序渐进原则。能源管理体制改革是一项系统性工程,要在中央全面深化改革领导小组的领导下,总体设计、统筹协调、积极有序推进。要立足国情,高度重视和正确处理集中与分散、中央与地方、条条与块块的关系,以充分发挥各方的积极性。

  针对我国中央层面能源管理体制改革,建议如下:一是与我国能源生产大国、能源消费大国和能源责任大国的地位相适应,将国家能源局升格为国家能源部,赋予其完整的能源战略、规划、法律、政策、标准等管理职权,克服“部委管理的国家局”存在的诸多弊端,提高国家在能源领域行政决策的效率,适应形势变幻莫测的国际能源格局。二是整合能源局市场监管、资质管理职能和发展改革委经济运行、价格(成本监审)职能,组建国家能源监管委员会,独立履行经济监管职能。伴随能源生产、使用计划放开,经济运行管理与市场监管的边界正在消融;伴随“管住中间”及相应价格形成机制的改变,能源价格的宏观调控工具性逐渐丧失,确需国家能源监管委员会制定市场规则和监管办法,来应对电力、油气领域市场化后的复杂局面。三是环境、安全、资源等社会监管职能各归各位,相应由环境保护部、国家安监总局和国土资源部承担,国家能源部承担“管行业就要管安全”的应有责任。四是整合电力可靠性中心、石油储备中心,充实管输专业力量,设立国家电力与油气可靠性委员会,事业单位独立运行,制定能源大系统可靠性标准,监测可靠性水平,接受能源监管委员会的业务指导。五是充分发挥国家能源委员会最高统领协调作用。尽管国家能源部和国家能源监管委员会职能已经相对集中,但能源领域管理与监管依然涉及较多部门,因此保留国家能源委员会并强化其议事协调能力十分必要。

  在能源管理体制上处理好能源管理中央和地方的关系,一要保障国家能源安全和推动能源市场化改革需要调动中央和地方两个积极性;二要坚持适度和均衡原则,寻求集权与分权管理的平衡点。具体建议,一是改组能源局区域监管局为国家能源监管委员会区域监管局。其主要职责是推动能源统一市场建设,监管区域和省级的批发市场秩序,监管跨省区输电网络和油气管网的公平开放。二是比照国家设立省级能源厅和能源监管局。将现有的国家能源局省监管办与地方发改委、能源局、经信委、物价局等部门的相关职能进行有机组合,设立省级能源厅和能源监管局。能源厅负责能源行业管理;能源监管局监管能源配送、供给服务和零售市场的秩序。三是省级能源厅实行中央与地方双重管理,省级能源监管局接受国家能源监管委员会区域监管局的业务指导;实行省以下能源监管机构垂直管理制度。省级能源监管机构根据实际情况在市县级设置相应的能源监管机构。四是环境、安全、资源等社会监管职能,比照中央部门进行设置;省级政府建立能源管理联席会议机制。联席会议发挥综合协调作用,强化能源领域行业管理、经济性监管、社会性监管各部门之间的政策协同。

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