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我国输配电价格改革研究

2018-5-15 10:28| 发布者: crystal| 查看: 803| 评论: 0|来自: 经济纵横

       输配电网具有典型的自然垄断特性,价格须在政府规制下确定。我国的输配电价改革,应引入先进的规制方法,按经营主体、电网层级和功能重构输配电价格体系,在回报率规制框架内引入激励机制,建立合理的省级共用网络输配电价格结构。构建完整的规制制度和组织体系,包括建立电网企业规制会计准则,建立成本信息定期报送和动态监测机制,设立职能完备、力量充足的规制机构,完善周期性价格核定程序,提高消费者参与能力。完善相关配套措施,同步建立规范的销售侧价格形成机制,推进电网规划与项目审批制度及考核机制和薪酬制度改革。

  我国电力行业的“厂、网分开”始于2003年,但电网公司的输配电业务成本和价格却一直未单独核定,其收入主要来自购电和售电的价差(简称“购、销差”),这既不利于约束其成本支出,也无法为电力的市场化交易提供“运输”等方面的价格信号。为此,本文以现代规制经济学理论为指导,借鉴发达市场经济国家的成熟经验,对我国输配电价格核定的规则、方法和相关配套制度展开较为系统的研究,以促进我国输配电价改革沿着科学的道路顺利推进。

  一、输配电价格规制的现代理念与国际实践

  “政府定价”在我国被归入“行政审批”范畴。而在发达市场经济国家,“政府定价”被称为价格规制(Regulation),也有学者译为价格监管或价格管制,是政府重要的经济职能之一,也是规制经济学(规制经济学是产业经济学的重要分支。法国著名经济学家让˙梯若尔主要因其对新规制经济学的贡献而获得2014年诺贝尔经济学奖。)的主要研究对象。本文研究的输配电价格新机制,在发达市场经济国家已形成较为成熟的规则和体系。

  (一)价格规制的内涵

  规制一词译自英文“Regulation”,也常被译为“管制”或“监管”,指政府或法律授权的公共机构依据规则对企业行为的限制。规制包括经济性规制和社会性规制两类。社会性规制指对被规制者影响公众健康和公共安全行为的限定,规制对象较为广泛,如食品及药品安全、公共基础设施安全、环境保护等,几乎涉及经济和社会的各个领域。经济性规制指对被规制者经济行为的限制,主要以垄断性行业为对象,以确保消费者以公平合理的价格获得充足、可靠、高效的服务为目标,规制内容主要包括价格、服务质量、市场准入、投资、财务管理等。

  而价格规制就是政府或法律授权的公共机构依据规则对被规制企业价格的限制。价格规制以垄断性行业为对象,通过事前的价格裁定,可减少垄断造成的社会福利损失,也可避免用户和企业间高昂的谈判成本和预期收益的不确定性,促进资源的优化配置和社会的公平公正。由于价格对垄断性企业与消费者间利益关系的影响最为直接,因而价格规制是垄断性行业规制最主要的内容。

  在发达市场经济国家,价格规制是政府重要的经济职能之一,为此设置了专业的价格规制机构。价格规制专业性强、工作量大,须为此投入大量公共资源,因此,发达市场经济国家均设立了独立或半独立的经济性规制机构。该机构依法设立,并经法律授权对相关规则与程序、定价方法、信息公开、消费者参与等做系统安排,对被规制企业的价格及与之相关的投资、成本、质量等内容进行“精细化”深度干预。

  (二)输配电价格规制的基本原则

  1.促进电网企业可持续且有效率运营。电力需求的重要特点是具有连续性,在电能未实现大规模储存以前,电力供给也必须保持连续性,因此,电网企业必须保持与提供不间断服务相匹配的财务能力,否则短期内能够降低电价,但长期将导致电网设施投资不足,造成服务数量的减少和质量下降,最终损害消费者利益。因此,价格规制必须使电网企业能收回成本并获得适当回报,但只有在有效率投资和运行前提下发生的合理成本,才能计入价格,否则会导致消费者为不合理的高成本付费。

  2.在电网用户间公平分摊成本。电网用户包括发电厂和终端消费者,后者又分为工业用户、商业用户、居民用户等。电网用户接入电网的地点、容量及之后的用电特性,是影响电网成本的主要因素。而不同电网用户对电网成本造成的影响不同。如果向所有用户收取统一价格,不仅会造成不公平负担,还会导致资源配置低效,最终提高整体成本。因此,规制机构在确定电网企业可持续且有效率运营的总资金需求后,还需在用户间公平分摊成本,进而确定各类用户的输配电价。

  3.简单透明,便于用户理解和执行。电网直接服务于“千家万户”,按上述原则确定用户输配电价,还需考虑执行成本,不能过于复杂。同时,要确保过程和结果透明,否则将大幅提高计量、结算成本及因用户不理解而可能导致的争端解决成本。

  4.兼顾其他社会和政策目标。

  这些相关政策目标包括:保证偏远贫困地区及低收入人群以可承受的价格获得基本电力服务、节能减排等。

  (三)输配电价格规制的基本模式

  价格规制模式指控制被规制企业的总成本或平均价格的方式。价格过高会侵犯消费者利益,而价格过低会导致长期供给不足。所以,价格水平无论过高还是过低,都不利于保护消费者利益,价格规制必须平衡消费者与被规制企业的利益关系。20世纪80年代前,各国普遍采用“回报率规制”模式。进入80年代后,激励性规制理论迅速发展,以英国为代表的一些国家将这些理论应用于输配电价格规制。目前,各国输配电规制实践的基本框架是回报率规制和上限规制,并结合使用标尺竞争、收入或利润分享、固定利润(浮动利润率)、菜单组合等补充机制。如,美国、印度、俄罗斯等国家和地区实行回报率规制;英国、奥地利、丹麦、德国、挪威、西班牙、瑞典、爱尔兰、荷兰、澳大利亚、菲律宾实行上限规制;葡萄牙、芬兰、意大利对运行成本实行上限规制,对投资成本仍实行回报率规制。

  1.回报率规制模式。基本模型为:准许收入=运行维护费+折旧费+加权平均资本成本(包括权益和债务资本)×管制资产基数+税收

  理论上回报率规制以限制企业的利润率为目标,价格随实际成本变动及时调整,因而不能激励企业提高效率。而在实践中,价格调整周期一般至少为1年1次(美国一些州的价格调整周期为2~5年),在下一次价格调整前,企业如能降低成本,实际利润率将高于准许利润率,客观上能降低企业管理层的“道德风险”,具有一定的激励作用。此外,规制机构制定了详细的成本信息上报和审查规则,要求企业在提交调价申请时详细说明理由并提交相关证明材料。在核定成本和确定价格时引入利益相关方参与机制,形成与企业的制衡关系,目的也是降低信息不对称和“逆向选择”的影响。

  2.上限制规制模式。分为价格上限和收入上限两类。以价格上限为例,基本模型为:

  某年最高价格=上一年最高价格×(1+通货膨胀率-效率因子)

  该规制模型的核心是:在约定期间内(通常3~5年,有的甚至8年),只要不突破向消费者收取费用的限定标准(包括达到规定的效率提升要求),因成本降低所得部分收益归企业所有,以激励被管制企业提高效率、降低成本,进而降低下一个规制周期的起始成本,实现价格的有效控制。

  在发达国家输配电价格规制实践中,价格或收入的上限值并非简单地按RPI-X(零售价格和效率因子)调整,仍须以经审查的会计成本和合理回报率为基础。如,澳大利亚电力法规定,为确定企业的收入或价格上限,规制机构必须预测其收入需求,以能使企业收回有效运行发生的成本(运行维护费、折旧费、融资费和税收)并提供资本回报。因此,上限制模式对成本信息的要求与回报率规制并无本质区别,仍需引入利益相关者参与机制,目的仍是降低信息不对称,尽可能减少给予企业的“信息租”。

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