从世界能源风向探讨新时代能源发展战略的“中国思路”
发布者:lzx | 来源:中国电力 | 0评论 | 10528查看 | 2020-04-30 16:05:24    

随着“一带一路”倡议的推进,中国与其他国家之间的能源合作正不断深化,也在为经济社会层面更广泛、更深入的合作建立互信基础。国网能源研究院能源战略与规划研究所分析全球主要国家的能源战略,研究其能源特色、演变趋势及对中国的启示,深入了解世界能源发展方向,基于全球化视野形成能源发展战略的“中国思路”。研究成果凝练为“世界能源风向”系列文章,本刊共刊出19个国家的精彩文章,欢迎回顾。


近年,随着我国经济社会的不断发展,已成为全球能源格局最重要的影响者之一,有必要以更具有战略性的眼光研判国际能源格局,以更具引领性的角色参与国际能源竞合。2014年,习近平总书记提出“四个革命、一个合作”的能源安全新战略,为近几年我国能源转型发展指明方向。党的十九大着眼于生态文明的千年大计,提出构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系,并将能源安全这一核心问题提升至更高的层次。


总体来看,世界发达国家更加注重主导能源变革、带动经济复苏,亚洲新兴经济体对能源安全和能源经济可承受性更加重视,而南美洲和非洲地区主要着眼于解决社会问题。最后,本文还从深化推进能源供给侧结构性改革、解决深层次体制机制矛盾、推动能源科技突破,以及通过对外积极参与国际能源治理、提供国际制度公共产品等方式打造能源命运共同体四个方面对我国能源发展提出建议。


从世界能源风向透视中国能源战略


当前,世界经济下行压力增加,民粹主义有抬头倾向,地缘政治剧烈动荡。美国逐步成为油气供给大国、以中国为首的新兴经济体成为能源市场增量主体,全球能源供需格局发生深刻变化。同时,美国退出巴黎协定、欧佩克组织前景不明,全球能源治理格局也在改变。在此背景下,世界主要国家和地区近年来纷纷适时调整中长期能源发展战略,以增强国家能源安全、加速绿色转型和支撑经济社会发展,并结合对自身经济发展阶段、能源资源禀赋、地缘政治特点等考量,积极拓展国际能源合作,借助清晰的产业布局和科技创新努力抢占能源发展制高点。


随着综合国力的增强,我国已成为全球能源领域最重要的影响者之一,有必要以更具有战略性的眼光研判国际能源格局,以更具竞争力和引领性的定位参与国际能源竞合,基于全球化视野形成新时代能源发展战略的“中国思路”。


新时代能源战略引领我国能源发展取得突出成就


2013年4月新一届中央财经领导小组成立,强调通过中央财经领导小组提升党领导国家经济工作的作用和水平,并将能源发展等问题纳入社会发展与经济工作统筹考虑。之后,我国能源战略思想持续向前发展,经历了“二个里程碑”,一是2014年习近平总书记在中央领导小组第六次会议上以能源安全为核心,提出“四个革命、一个合作”的能源发展战略。二是党的十九大着眼于生态文明千年大计,提出继续推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系,并将能源安全这一核心问题提升至更高的层次,明确了绿色、高效和安全并重。


在这一高屋建瓴能源战略思想指导下,党的十八大以来,我国能源发展成就显著,在国际能源治理格局中的作用不断提升,逐渐从“跟跑者”向“领跑者”转变,国家能源安全得到有效保障。首先,我国既是全球第一大能源生产国,也是第一大能源消费国,形成了领先世界的绿色低碳发展国际竞争力。


其次,能源科技创新成果显著。百万千瓦超超临界煤电机组技术、非常规天然气勘探、特高压输电、“华龙一号”三代核电等也走在世界前列。第三,能源国际合作产生重大影响,“一带一路”能源合作亮点纷呈,逐步从全球能源治理的重要参与者、贡献者进一步向舞台中心迈进,不断提升国际能源领域的话语权和影响力。最后,能源企业实力显著增强,大型工程施工建设能力和融资能力优势明显。


世界典型国家能源战略演进实践的参考借鉴


中国能源报“世界能源风向”专栏连续报道了十余个典型国家和地区的能源战略,各国战略格局、路径策略、成效短板差异较大,各具特色。这些典型国家能源战略演进从增强经济实力、谋求国际地位,抢占科技高点、追求能源独立,解决社会问题、实现政治诉求,发展能源金融、保障能源安全等多个维度为能源在国家发展中的定位提供了范本,十分具有借鉴意义。


总体来看,世界发达国家更加注重引领能源变革、带动经济复苏,亚洲新兴经济体对能源安全和能源经济可承受性更加重视,而南美洲和非洲地区主要着眼于解决社会问题。


第一,能源国之命脉,是国家安全、内政外交的重中之重。俄罗斯直接将能源作为经济发展的基石。虽然能源经济强相关是“双刃剑”,但长期以来能源出口已成为俄罗斯推动国内经济增长、参与世界经济体系、维护地缘政治影响、改善政治环境的重要战略手段。能源贫瘠的日本,早在第一次石油危机后就大力推动新能源、核电技术发展,致力于提升本国能源安全保障能力。日本始终将科技立国的理念贯穿能源战略之中,目前氢能领域也已走在世界前列,能源科技力量已成为日本国家实力的重要一环。


第二,积极参与全球能源治理体系,重视国际组织建设,是一国能源战略的核心内容。沙特则以欧佩克(OPEC)为平台通过产量控制、禁运、特殊时期提高标价等手段左右国际油价、影响全球市场,又在此基础上构筑中东地区及阿拉伯世界的主导权。同样,经合组织成员国加入国际能源署IEA,通过协调各国能源政策、战略石油储备使用等,以有效提升本国应对可能石油危机的能力。


第三,世界最发达国家和地区高度重视引领能源金融体系。美国早在布雷顿森林体系解体后,即将金融与能源战略绑定,选择石油这一工业命脉作为美元新的锚定,建立了“石油—美元—美国国债”体系向全球输出流动性、转嫁风险和获取利益。美国的能源战略早已超越了经济利益,成为其左右世界能源格局、进而发挥地缘政治影响力的重要战略武器。


欧盟始终致力于构建内部统一能源市场,完善能源金融体系和法律保障体系。更值得注意的是,欧美作为发达地区,能源需求旺盛,在两次石油危机后分别建立WTI和BRENT原油期货市场,引入金融资本和产业资本,通过期货市场发现价格功能解决国际原油定价权问题,在一定程度上限制了欧佩克对原油价格的垄断地位。


第四,发挥地缘优势,提升国家能源战略对外势能。能源与地理因素,特别是与交通枢纽的结合,形成了能源地缘政治。土耳其依靠欧亚非大陆枢纽这一天然优势,不断谋求能源枢纽地位并游走于欧美与俄罗斯等大国之间,期间不仅获得自身经济高速发展的能源资源,还显著提升了国际地位及话语权。新加坡依靠“海上石油运输咽喉要道”马六甲海峡东出入口的地理优势,炼油产业和石油进出口贸易得以蓬勃发展。


第五,能源战略牵一发而动全身,与其他经济社会发展目标的权衡不可不察。南非“全民能源”特色既可直接缓解其能源短缺、能源歧视等问题,也是解决就业、教育和人才体系建设等深层次社会问题的重要措施。委内瑞拉则没有逃脱“资源诅咒”,其政治、经济、社会与石油资源息息相关,导致经济波动、左右派政权更迭、资源归属权变动、货币与通货膨胀、福利及税收等方面的演变。


而挪威虽然依靠水电立国、油气富国,但更加重视通过能源与金融、企业、产业等领域的高效协同管理谋求可持续发展,成功走出“资源诅咒”陷阱,成为世界能源乃至社会发展的最成功范本之一。


我国能源战略初步探讨和建议


近一时期,绿色发展、用能成本等能源问题已成为经济社会发展的核心关切,能源战略必须融入国家整体发展战略统筹考虑,将与社会各个领域、行业各个环节以及各个市场主体发生更密切的联系,这就要求能源领域的战略谋划、政策制定、市场机制、规划审批和监督管理等方面更加统一协调。


首先,深化推进能源领域供给侧结构性改革,实现能源高质量发展,是当前能源战略制定的出发点和落脚点。近二十年,以粗放的能源供应满足刚性的能源需求是这一阶段能源发展最突出的特征,“保供应”是能源领域的硬任务。今后我国能源发展应向“求效率”方向转变,着力实现高质量发展。


尤其是我国晚于西方发达国家现代化上百年,发展的时间和空间势必被极大地压缩,遭受一定程度的战略遏制也不可避免。在此背景下,如何将能源“革命”向深处推进,如何制定更有针对性和实效性的能源战略,是具有高度紧迫性和复杂性的工作。从经济周期理论的普遍适用性来看,经济繁荣期过后将出现供给侧过剩,能源领域也难以避免。


未来我国能源战略一定是紧抓“以需求为导向”这个牛鼻子,深化推进能源领域供给侧结构性改革,更加重视用户侧用能权和参与权,充分释放需求侧动力,形成供需互动、提质增效的局面,尤其要避免新兴能源业态走“以补贴为导向”的发展老路,出现新的潜在过剩产能。


第二,解决深层次的体制机制矛盾是当前能源战略制定的重中之重。一方面,从近年来传统能源产业发展及行业内外的探讨来看,能源领域体制机制的不协调和不顺畅是待解决的首要问题,更好发挥政府宏观调控作用与市场对资源配置的决定性作用是根本出路。


另一方面,新时代下如何培育能源新业态尤为值得注意,如何实现不同行业与能源领域管理职能的有效协同或者整合也是需要重视的问题之一。以当前火热的大数据为例,美国早已通过其能源部门下设的能源信息署(EIA)进行能源“大数据”汇总处理,员工超过600人。而我国的能源行业信息统计分布在中国电力企业联合会、中国煤炭工业协会等行业组织,以及部分大型国有支柱企业中,能源大数据尚不具备体制基础。未来,对能源数据壁垒的认识有必要从“行业护城河”向“行业催化剂”转变,而以统一能源数据的独立处理为核心职能的能源信息机构将是最基础的一环。再比如建筑节能领域等,都需要实现管理、标准和技术等一系列的跨界融合。


第三,着眼本土能源安全,谋划长远,坚定推进能源颠覆性技术研发创新,布局国家能源实验室,力争引领世界能源技术和产业格局发展方向。着力推进以核聚变、天然气水合物、氢能为代表的颠覆性能源技术,抢占科技制高点。另外,提前布局国家能源重点实验室,整合产业、研究、政府资源,打造创新集群,弥补基础研究和产业化中间衔接问题,实现能源领域产学研深度融合。


第四,落实“一带一路”倡议,打造能源命运共同体,对外积极参与全球能源治理、提供国际制度等公共产品、推进能源-人民币金融体系,对内加强统一协调、不断提升能源企业实力。首先,能源领域推进“一带一路”倡议,需要建设大量能源基础设施,涉及的能源供应国、过境国和需求国利益诉求各有不同,经常难以协调,导致项目悬而不决。同时,我国国际能源合作多以双边方式为主,且大多依托技术、资金和人力资源优势对外投资基础设施领域,项目启动后投入的大量人力物力反而成为合作方的博弈筹码,不乏项目搁置和资金浪费等现象。


在此背景下,我国有必要更积极融入IEA等国际组织,参与能源宪章条约规则制定,并以“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲基础设施投资银行(AIIB)等为契机构建和完善以我国为主导的地区多边协调组织,更加重视法律法规、技术标准、谈判平台、纠纷解决机制等国际能源合作规则公共产品的提供,推动建立“一带一路”能源市场,扩大能源投资贸易人民币计价。此外,从中兴、华为以及联合石化等事件不难看出,法律法规、商务规则、政治变动、汇率波动、环保约束、合同签订以及公共关系等风险已经充分暴露,我国能源企业作为“走出去”的实施主体必须更加重视软实力的提升。


尤其当前全球市场需求不足,政治风向右转,我国能源企业有必要在经营理念上以国际市场通用规则和商务为导向把握市场机遇、规避各类风险,紧抓目标国家发展诉求、形成地区发展的利益共同体。单一企业由于实力和专业限制,必然难以兼顾方方面面,不能形成合力。能源领域“一带一路”倡议推动中,应着眼大国外交,以国际能源合作专门管理部门实现各部委统筹协调,对能源企业“走出去”给予综合指导和监管。


未来,我国能源战略以寻求高质量发展、服务新能源业态生态圈和推进国际能源合作等为核心目标,更加协调统一、透明顺畅的管理机制是重要前基础,参照生态环境部的组建初衷,可以在条件成熟、适当时机考虑将其他部委和司局的相关职能与国家能源局整合,打破能源品种壁垒、理顺能源管理体制机制,促进能源战略更好地落地实施,为我国经济社会发展贡献力量。

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