新一轮能源监管体制何往？职责分散问题何解？
来源：南方能源观察 | 0评论 | 3859查看 | 2017-03-09 14:11:00
“必须改变目前‘九龙治能源’，政出多门的现状。”
北京市前门东大街一处会议室。一场能源监管体制改革座谈会，无论在任，还是卸任，在场的官员对即将酝酿的政府机构改革颇有期待。
每隔5年，能源监管体制几乎都会迎来一轮改革。也正因为如此，近十多年来，成立能源部的呼吁数次引爆舆论。
随着能源领域市场化改革的不断深入和能源安全形势的变化，能源领域监督管理以及运行过程中也暴露相应问题。在部分官员和学者看来，能源监管体制改革已是紧迫任务，即便定价权和投资审批权留在发改委亦可接受，换取能源主管部门完全独立。这进一步凸显能源管理机制运行之状况。
鉴于能源这一基础行业的重要和复杂性，改革的框架和执行路径如何选择，如何权衡，将牵一发而动全身。
建言新药方
公开信息显示，新一轮的能源监管体制改革可能正在酝酿中。相关方面正在为改革准备材料，这些发声将左右改革的进程以及方向。
2017年1月，有学者撰文提出，要理性看待、积极稳妥推进能源管理体制改革。一方面要继续探索实行职能有机统一的大部门体制，整合、拓宽部委的职能和覆盖空间，逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展；另一方面也要谋求政府决策、执行、监督适度分离，避免部门“一身三任”的体制弊端。
据国家能源局一位司局级官员透露，此文是相关部委委托课题报告的摘要。
此前的2016年6月，国务院参事室特约研究员、国家能源局原副局长、中国能源研究会副理事长吴吟曾集中调研能源监管体制问题。
调研组在安徽先后召开了三场专题座谈会，与能源监管机构、有关政府部门、能源企业、协会负责同志，就当前中国能源监管体制现状进行座谈交流，同时就市场体制下能源监管的主要内容以及当前能源监管中存在的突出问题进行了探讨。
在湖北的调研话题包括当前在监管工作中面临的突出问题和存在的困惑，以及能源监管立法工作、健全完善能源监管体制、强化能源监管手段等。
据国家能源局知情人士透露，此次调研后，国务院参事室向中央提交了关于能源监管体制改革的建议，包括改革中央层面的能源管理机构设置，以及改组派出机构等。
据上述知情人士介绍，目前已有多份建议报告通过不同渠道提交。能源主管部门完全独立是上述报告的核心诉求，即由一个强力的“能源管理部门”对能源相关问题进行集中管理是必须的，或重新设立能源部，或成立国家能源总局等。
支撑这一观点的一大依据是，能源管理从分散走向集中是国际通行做法。世界上主要的大国都建立了国家高级别的能源集中管理模式。
对此亦有另一种声音。一位经历数次能源管理体制变革的退休官员说，中国始终需要一个宏观经济管理部委，过去有时候是经委，有时候是计委，上面有问题的时候需要倚重这个部门拿出初步意见，一旦把能源这一基础行业的投资权和价格权拿走，这一经济管理部门很多事情都不好协调。然而，倘若没有管住投资和价格，成立能源部就没有意义。
“很多人都把行业中所有问题归咎于能源管理体制，或者是没有设立能源部，认为只要设立能源部，所有问题就迎刃而解了，我看未必，这种心态和这一药方可能是有害的，反而耽误了解决问题的时机，错过了切实有效的方案。”一位能源行业专家直言其不同意见。
无论是过去，还是现在，对这个庞大行业的错综复杂的利益进行权衡，任何时候都是一道莫大的难题。
争议委管局
“国家能源局作为委管局，在职责划分、组织实施方面仍面临诸多掣肘，有的时候感到心有余而力不足。”
根据紫光阁官网公开信息，在国家能源局法改司党支部党课上，司长梁昌新谈及能源立法的困境。其原因是能源立法涉及部门多，缺乏强有力的推动机制，沟通协调难度极大，进展缓慢。如能源法就涉及15个部委，石油储备条例涉及4个部委12家单位。
法改司的具体职责是三大块：一是研究能源重大问题，二是组织起草能源发展和有关监督管理的法律法规、规章送审稿，三是承担能源体制改革有关工作。另外，还承担有关规范性文件的合法性审核工作，承担行政执法监督、行政复议、行政应诉等工作。与之相应是，国家宏观经济管理部门的政策法规部门。
“能源局在很多事情上有责无权，比如推进电力改革中涉及部门多、司局多，协调成本高。”国家能源局另一位司局负责人说。其指向的同样是国家能源局作为委管局，这一规格决定了一委一局共同牵头推进电改的制度安排。
“例如，国家能源局相关司局起草的售电侧改革文件，因电力业务许可证等与其他部委有关司局意见不一致，办文程序迟迟不启动，影响了对复杂的电力工作进行指导的明确性与及时性。”国家能源局一位官员说。
2013年3月，原国家电监会和原国家能源局重组为新的国家能源局。此次合并解决了原能源局电力司和电监会之间的职能重叠，尤其是对于电力行业管理权限和电力体制改革主导权的分歧。
国家电监会与国家能源局同时存在期间，“主要管理职能分散在不同的管理部门，职能重叠，互相掣肘的情况十分突出。”国家能源局原监管总监谭荣尧曾在《中国能源监管探索与实践》曾有描述。
对于电监会而言，虽然这一专业的监管机构设立了，但并没有赋予其统一完整的电力监管职能，由于缺乏电价审批和投资准入这两个最重要的监管职能，电力监管机构缺乏有效的监管手段，影响了电力监管的有效性。传统的行政管理方式在电力行业中依然占据主导地位，发挥主导作用。电力监管机构夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有特大型企业之间，工作相当艰难。
令人始料未及的是，电监会与能源局的合并后，国家发改委与新的国家能源局之间的关系成为值得关注的对象。
国家能源局的三定方案明确了改革委与能源局的关系，能源局为发改委管理的国家局，国家能源局拟订的能源发展战略、重大规划、产业政策和提出的能源体制改革建议，由国家发展和改革委员会审定或审核后报国务院。这一规定未能解决问题。
在能源局部分官员看来，能源局与发改委的关系尴尬。
国家能源局历经数任局长，其与发改委的关系时而亲密，时而游离，几番反复。在推进电力改革过程中，两者分歧达到新高，博弈几乎走向半公开。
一个综合宏观经济管理部与一个专业部门，基于不同的角度，在部分重大议题上时有分歧。上述司局级官员说，协调成本很高，推进很艰难。
依据国家对部委代管的国家局的规定，国家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向国务院报文，如有需要，需要经过管理其的国家发改委领导同意后，由国家发改委向国务院报文。
据一位知情人士说，在制定体制改革方案过程中，这一问题集中爆发，国家局作为委管局在拟定方案过程中，需要和宏观部门的意见达成妥协，但方案一旦提交国务院后，国家局在常务会议上有一席之位，在会上再就此前的妥协发表新的意见。也因为这一安排，方案有所反复。
职责分散老问题
经历数十年，能源行业专家一直呼吁成立高级别集中统一管理能源行业的管理机构，从2003年设立司局级能源局起，两次调整能源管理机构，已从分散走向相对集中。2013年成立的国家能源局已是最重要的能源管理机构，其管理范围包括电力、煤炭、石油、天然气、核电、新能源等能源品种。
能源行业另外的重要管理权力归属国家发改委，重大能源项目和能源产品价格均由其统一管理，相关的司局包括经济运行局、基础产业司、价格司等。
2008年组建能源局之初，国家能源局通过整合国家发改委内部的审批权限，获得了能源项目投资的部分审批权。2013年的三定方案则获得能源领域部分价格管理权限。
在定价权上，国家能源局提出调整能源产品价格的建
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