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探寻适合中国项目招标的PPP采购模式

2016-8-18 17:14| 发布者: csp| 查看: 1848| 评论: 0|来自: 中国建设报

  当前一段时期我国各地推进PPP(公私合作模式)项目的热情持续高涨,社会资本的选择是PPP项目推进的重要环节。本文论述了PPP模式的概念,结合PPP项目的招标采购方式与相关法律法规的适用性比较,通过某城市地下管廊案例的分析和介绍,提出了适合我国国情的PPP项目招标采购方式。

  伴随着城镇化进程的加快、我国推进经济结构转型、建设开放竞争的市场体系,公共基础设施的使用需求也逐年扩大。将公私合作的投资、建设与运营模式运用到大型公共基础设施项目中,能够使政府减缓财政压力,实现规划建设目标,同时为社会资本提供获利的机遇,打造经济新增长点,最终达到社会公众、公共部门与私营部门的多方共赢。

  然而,PPP模式在项目要求、技术标准、采购方式及合同管理等方面具有特殊性,在运作过程中将受到很多因素影响。由于我国与欧美发达国家国情不同、国内实际操作经验不足、政策体系与机制发展不健全等现状,我国公共部门对于PPP项目的招标采购给出了不同的方式选择。这里,笔者将着重探讨适合于我国国情的PPP项目招标采购方式。

  PPP模式概述

  联合国发展计划署、欧盟委员会等组织均对PPP模式进行了统一定义,将PublicPrivatePartnership简称为“PPP”,中文可译为“公私合作模式”。总体而言,PPP模式即:公共部门与私营部门(社会资本)基于某个大型项目的建设与运营管理,以特许权协议为基础,充分发挥各自的经验优势,通过不同程度的参与、适当的权责与资源分配以及风险分担,促进各方利益最大化的实现与共享,最终满足项目实施的公共服务需求而建立的一种长期合作关系。

  根据社会资本参与程度与承担风险的不同,PPP可分为外包类、特许经营类和私有化类3种模式类别。

  在我国,政府和社会资本合作(PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。我国的PPP项目以特许经营类为主要形式,包括BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-运营)、PFI(民间主动融资)等模式。

  当前一段时期,政府公共部门通过PPP模式进行职能转型,从公共基础设施与服务的提供者,转变为监督者与合作者,在发挥政府引导作用的同时让民间资本获得建设与运营公共基础设施的“入场券”,从而激发出市场活力。

  PPP项目相关法律法规的适用性比较

  《招标投标法》与《政府采购法》是我国所有招标采购活动必须遵守的法律。《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)明确规定,PPP项目应按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规公正、公平优选合作伙伴,但上述两项法律在规范PPP项目选择合作伙伴或特许经营者的适用性上有着一定的不同。

  《招标投标法》自2000年1月1日起施行,是对必须采用招标投标方式的项目进行招投标活动的法律规范。如大型基础设施、公用事业项目、全部或部分使用国有资金投融资项目等形式的工程建设项目均适用该法。但该法的适用性主要体现在工程建设阶段,即PPP项目选定合作伙伴之后的包括勘察、设计、施工、监理、设备与材料采购等环节。

  《政府采购法》自2003年1月1日起施行,是对政府采购活动进行的法律规范。各级国家机关、事业单位或团体组织使用财政性资金采购,依法制定集中采购目录范围内或限额标准以上的工程适用该法。基于采购活动形式、资金结构等角度的分析,我国PPP项目在招标采购环节应遵循《政府采购法》的有关规定。

  国家发展改革委员会相关文件规定:“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”“特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的,应当通过招标方式选择特许经营者。”

  财政部相关文件规定:“项目采购应根据《政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。”“公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。”

  PPP项目招标采购方式的适用性比较

  《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)规范了PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等环节的操作流程。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)对政府采购PPP项目的操作流程进行规范。《政府采购法》将公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式如竞争性磋商等,确定为政府采购方式。

  根据《招标投标法》规定,大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须进行招标。《政府采购法》也明确规定,公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

  虽然财政部提出PPP项目采购可以采用竞争性磋商和单一来源采购等非招标方式进行采购。但是财政部提出的竞争性磋商管理办法的适用条件是PPP模式中的政府购买服务项目,而不是特许经营项目,单一来源采购的使用范围也不适用于特许经营项目。

  笔者认为,PPP模式中的特许经营项目,建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的,应当通过公开招标方式选择特许经营者。公开招标有利于规避法律风险。另外,即使采购需求不明确的项目也可采用两阶段方式进行招标,通过第一阶段招标明确采购需求和PPP合同。

  某城市地下综合管廊项目招标采购案例分析

  A城市作为2015年国家地下综合管廊试点城市,根据国家相关文件要求,探索采取PPP模式吸引社会资本参与项目的投资建设和运营维护,承担合作期限内的项目管理,发挥政府和社会资本各自优势,合理延长设施运营期限,降低政府年度直接投资压力,提高市政设施公共服务的质量和效率。

  项目建设内容

  地下综合管廊建设内容:包括H大街区域、G新城区域、L经济区域共11条、25公里综合管廊建设项目,其中,主城区建设13公里,新城区建设12公里,工程静态投资28亿元。争取达到两年初见成效、三年实现运营的总体目标。

  项目运作方式

  根据财政部和住房城乡建设部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29号)文件精神,该项目采取“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+政府补贴”的运作方式。合作期包括建设期和运营期,建设期2年,运营期为25年。

  A城市市政府指定A市建设集团有限公司与社会资本共同成立项目公司。项目公司负责融资、建设和项目设施的运营维护。项目公司与入廊单位签订《入廊协议》。

  项目建成投入使用后,在项目合作期限内,项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费(包括入廊费和管廊运行维护费收入)。市政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴,合作期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。

  招标采购方案

  该项目的招标采购策划如下:由A市城乡建设委员会作为招标人,通过招标方式,选定社会资本。

  由于主城区的地下综合管廊建设面临交通和临时施工场地问题,采用的施工工艺有所区别。主城区拟采用叠合整体式工艺施工,新城区采用传统的现场浇筑工艺施工。为了保障项目顺利实施,本次采取主城区和新城区管廊建设分开招标的方式。

  该项目对投资人的资格条件做出如下规定:

  首先,需具备的一般资格条件有:投资人可以是依法注册的独立法人实体,也可以是由不同法人实体组成的联合体;投资人应具有与本项目投资相适应的资金保障能力及良好的财务状况和商业信誉;投资人(或组成投资人联合体中的一方)应具备建设行政主管部门核发的施工总承包相应资质。

  其次,针对主城区项目的资格条件包括:有大型路桥、隧道等类似工程的混凝土预制构件施工经验和业绩。

  在招标方式选择方面,根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)等有关规定,本次采取公开招标的方式选择社会投资人。

  在资格审查方式选择上,规定如下:由于A城市冬季寒冷、施工期较短,为了推进项目实施,采用资格后审方式对社会资本进行资格审查。

  该项目采用综合评估法,对投标人的投标报价、建设维护方案、财务方案和法律方案等进行综合评审,并按得分由高到低顺序排定中标候选人。

  在澄清谈判方面,招标人将与排名第一的中标候选人进行澄清谈判。澄清谈判需在规定期限内完成。如双方达成一致,则该投标人会被选定为中标人。如招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致,可依次与排名第二、排名第三的中标候选人进行澄清谈判。中标候选人中与招标人达成协议者即被确定为中标人。

  案例分析和建议

  上述A城市地下综合管廊项目因其建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分,故通过招标方式选择特许经营者。

  然而对于招标人无法精确拟定特许经营项目实施方案核心需求目标、交易边界条件、提供产品或者服务成果标准和项目建设技术经济标准要求的项目,笔者也建议可以采用两阶段招标的方法。即:

  第一阶段,招标人依法发布招标公告或者投标邀请书,编制和发出《征询特许经营项目商务技术方案建议文件》,向潜在投标人征询特许经营项目的基本需求目标、交易边界条件、产品或者服务成果标准和项目建设技术方案等建议。招标人再根据潜在投标人提交的特许经营项目的商务技术方案建议书编制特许经营招标文件。

  第二阶段,招标人向在第一阶段提交商务技术方案建议书的投标人提供招标文件,投标人按照招标文件要求,提交包括最终项目实施计划和投标报价在内的投标文件。评标委员会对投标文件进行评审后,推荐中标候选人。

  综上所述,随着相关法律法规更加健全、配套机制更加完善,可以预计,公开招标方式将成为我国PPP项目中主导的采购方式。

  因此,笔者建议PPP项目在招标采购阶段,应在现行法律法规框架下将法律法规与项目实践需要有机结合起来,做出切实有效的制度更新和流程优化,坚持创造公平竞争的市场环境,结合物有所值的经济目标,确保PPP项目的效率与效益。同时,采用适合我国国情的PPP项目招标采购方式、采购程序以及监管方式,为推动我国PPP项目健康发展提供保障。

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