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可再生能源配额制的实践案例

2016-2-15 10:12| 发布者: admin| 查看: 1950| 评论: 0|来自: 无所不能

  导读: 


  可再生能源配额制这个方案喊了很多年,但只闻其声,不见其身。难产的原因,一是因为配额制将强制电网收购一定的可再生能源发电,牵涉多方利益比较复杂;二是制定配额制看起来很美,但执行起来却是两码事,若没有严格的运行逻辑,指标也只是数字而已。从国际经验和中国目前可再生能源发展路径来看,怎样的可再生能源配额制才最给力?无所不能(caixinenergy)今天推荐这篇讲述配额制前世今生的文章,希望引发大家对能源局酝酿出台的可再生能源配额制的思考和探讨。


  新能源平价上网是大势所趋


  据上海证券报消息,2015年12月,国家能源局开会讨论新能源平价上网路线图,随后会议发布《风电、太阳能发电平价上网路线图研究要求》。要求称,通过研究未来风电、太阳能的发电成本下降空间及其技术进步,从而确定风电和太阳能发电平价上网的路线图和所需的外部政策环境及政策建议出台时间。从上可以看出,虽然补贴政策是我国新能源现阶段发展所必须的,但长久来看新能源平价上网才是大势所趋。


  由于光伏、风电等新能源行业是战略型新兴产业,在其发展初期离不开政府的补贴扶持,这在包括中国在内的全球很多国家得到了验证。但是一个行业不能永远依靠补贴发展,德国能源署前总裁斯蒂芬·科勒先生曾说过,"德国能源转型从2000年到2015年,采用固定电价补助政策的确对可再生能源发展起到了很大的推动作用,但现在到了新的时间节点,我们应该抛弃这个政策,采用更市场化的形式,让可再生能源的生产者自己来解决消纳的问题。"所以,随着可再生能源行业规模的逐渐扩大,对可再生能源的政策和管理理念应逐步淡出扶持和补贴机制,逐步进入商业化阶段,最终形成政府政策引导与绿色电力市场机制有机结合的政策体系。


  碳排放权交易制度和可再生能源配额制度是政府可以采取以积极推进新能源发展的两个有效制度。其中,对于碳排放权交易制度,我国已经承诺于2017年在全国范围内开展碳交易市场的建设和运行;对于可再生能源配额制度,业内也已讨论良久,据媒体报道2014年8月,我国《可再生能源电力配额考核办法(试行)》原则通过了国家发改委主任办公会,此后国家能源局向各部委、地方政府和电网征求意见并修订。为此,本文将着重探讨可再生能源配额制度在世界其他国家的实践,及其对我国完善和改进可再生能源政策和管理理念的启示。


  可再生能源配额制度的那些事


  公用电网上传输的电力可能来自煤电、水电、核电、风电和光伏发电等,但是无论采取何种方式进行发电,所输出的电力必须并入电网才能够输送给终端用户使用。用户在用电的时候无从区分所用的电是来自于常规的化石能源还是可再生能源,这就会导致对于新能源的鼓励政策没法真正实施。为了解决这个问题,美国环境保护局(Environmental Protection Agency-EPA)于上世纪90年代提出可再生能源配额制度(Renewable Portfolio Standard-RPS)。


  可再生能源配额制度是指一个国家或地区用法律的形式,强制性规定可再生能源发电在总发电量中所占比例,并要求电网公司对其全额收购,对不能满足配额要求的责任人处以相应惩罚的一种制度。而可再生能源证书(Renewable EnergyCertificate-REC)制度,又称绿色电力证书制度,是基于可再生能源配额制度的一项政策工具,配额制的实施需要和可再生能源证书交易市场配套运行,购买RECs 是实现RPS的一种手段,也是实现RPS 的一种证明。


  一般而言,1 REC代表着有1 MWh由可再生能源所发的电。通过这项规定,使得每兆瓦上网的绿色电力都具有独特的标识代码证书,并在证书上标注该符合资格的可再生能源电力的类别、发电容量、生产时间和生产序列号等发电信息。从而,可再生能源证书REC被赋予环境效益和社会效益的价值,体现为可再生能源生产电能时获得的环境属性。若要将这种环境属性货币化,就需要进行交易。


  由于可再生能源证书REC被定义为是一种可交易的,无形的能源商品,因此电力企业可以在可再生能源证书交易市场从可再生能源发电企业手中购买其富裕出来的可再生能源证书。在这个市场中,RECs 的持有者与承担指定配额义务的RECs需求者通过进行RECs交易,将可再生能源证书的环境属性实现货币化,而RECs的价格则由市场决定。配额制下的可再生能源电力价格为标杆火力上网电价和可再生能源证书交易价格之和,可再生能源发电商通过销售可再生能源证书的市场交易方式来获得“补贴”。与碳交易的全球性不同的是,RECs只能在本国(地区)内交易,不能跨国交易。


  可再生能源配额制度的实践


  在世界范围内,可再生能源的推广措施大致可以归为两类:可再生能源配额制度RPS和上网电价补贴政策FIT。其中,可再生能源配额制度在美国、英国、澳大利亚和日本等国家得到广泛应用。


  1. 美国可再生能源配额制度的实践


  美国是第一个实行可再生能源配额制的国家,也是实行可再生能源配额制较为成功的一个国家。截至2015年5月,已有30多个州依据本州资源、市场、政策背景制定并实施了可再生能源配额制,实施RPS的州和地区分布如下图。据忧思科学家联盟预测,到2025年,可再生能源配额制将促使美国的可再生能源电力增加76750MW,配额制对可再生能源发展的促进功能由此可见一斑。


  其中,德克萨斯州、加利福尼亚州和新墨西哥州为美国实施可再生能源配额制比较典型的几个地区,其实施效果对比如下。



  在美国,针对太阳能发电,还有一种专门的可再生能源证书REC,即Solar Renewable Energy Certificates-SREC。当你购买了1个SREC,就意味着你可以使用1兆瓦时由太阳能所发的电,而你购买SREC而支付的钱会直接付给可再生能源的发电企业。


  从美国可再生能源配额制的实践可以看出,可再生能源配额制虽然通过交易手段发挥市场调配作用,但仍然需要政府明确指定监管机构进行监管与指导。因此,若想实现可再生能源配额制的设计初衷,需要充分结合行政控制手段和市场分配功能,此外还需要灵活设计的政策进行支持。


  2. 英国可再生能源配额制度的实践


  英国从1990年开始实施非化石燃料义务政策(NFFO),由于部门间协调及政策本身不确定性等问题,政策实施效果不理想;在总结NFFO实践经验的基础上,英国于2002年开始实施可再生能源义务政策,明确了供电商所提供的电力中必须要有一定比例的可再生能源电力,其比例由政府每年根据可再生能源发展目标和实际发展情况确定,这实际上是一种配额制;2011年,英国政府又推出电力市场改革方案(EMR),其重点之一是可再生能源义务逐步向差价合约固定电价政策转移,预期到2017年全面结束配额制对新上项目的实施。


  英国可再生能源义务政策(Renewable obligation-RO)是世界范围内可再生能源配额制的主要代表之一。可再生能源义务证书(ROCs)的颁发及整个ROC交易体系的运行和监管由英国燃气和电力市场办公室(Ofgem)负责,每1MW合格的可再生能源电力作为一个ROC在市场上进行交易。


  英国绿色证书交易制度的实施提高了市场分配效率,从而降低可再生能源生产成本,使可再生能源更具竞争力和成本有效性,对可再生能源发展起到了一定促进作用。实施可再生能源义务政策后,英国可再生能源电力的年增长速度达到12%。但是,从英国可再生能源政策的发展历程可以看出,其政策在逐渐从可再生能源义务制向固定电价制转变,这显示出政府希望增加政策长期性和稳定性的愿望,因为固定电价制既为新能源的发展提供了稳定、清晰、预测性强的补贴,又保留了市场性的交易机制和对发电商的激励作用。


  3. 澳大利亚可再生能源配额制度的实践


  澳大利亚是世界上最早在全国范围内实行可再生能源配额制的国家。2000年,澳大利亚政府通过《可再生能源法案》,发布强制性可再生能源目标,对相关电力批发商规定了购买一定比例可再生能源电力的法定义务。2001年4月1日,澳大利亚可再生能源证书系统在全国范围内正式运行。从2011年1月1日开始,澳大利亚将可再生能源证书分为大规模证书(LGCs)和小规模证书(SGCs)两种类型,其中大规模RECs主要面向发电站,小规模RECs主要面向太阳能热水器、空气源热趸热水器和小型发电机组。


  可再生能源证书的价格由市场竞争决定,具有不确定性;由于可再生能源电力价格是标杆火力上网电价与可再生能源证书价格之和,从而使得可再生能源发电企业收益也具有不确定性。为了降低可再生能源证书价格波动,使得投资者投资收益更加稳定,澳大利亚政府于2011年底在澳大利亚证券交易所(ASX)上市了可再生能源证书期货(RECS Futures)。而可再生能源证书期货可为可再生能源发电企业提供风险管控,降低可再生能源发电项目的价值风险。


  可再生能源配额制为澳大利亚可再生能源发展提供了资金支持保障,配额制政策取得了显著效果,激励了澳大利亚可再生能源的大力发展,可再生能源发电量占总发电量的比例逐年提高,平均每年以1%的速度增长。


  可再生能源配额制度对我国的启示


  目前我国尚无可再生能源配额制度。了解并借鉴国外经验,对完善我国的可再生能源政策和管理理念、促进可再生能源长期可持续发展具有积极作用。


  (1)需从国情出发


  目前我国新能源的发展主要还是依靠政府政策扶持,缺乏市场机制的辅助,所以需要进一步学习、吸收国外使用可再生能源配额制的实践经验。我国如果要建立可再生能源配额制,不能完全照搬国外模式,要结合我国的特殊国情,做出相应的调整和改进。这是由于和欧美国家相比,我国还缺乏成熟的市场经济环境,政府政策的制定仍然不够完善等原因所导致。


  (2)需依托“新电改”进行


  可再生能源配额制的有效实施是建立在较完善的市场竞争的电力体制基础之上。我国如实施可再生能源配额制,需要电力市场改革进一步深入。而“新电改”在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上,按照管住中间、放开两头的体制构架,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划,为配额制的建立和实施创造了可能。


  (3)需灵活运用可再生能源证书


  我国的可再生能源分布地和电力消费能力存在着较大地区差异,可通过东部发电企业认购可再生能源证书、西部可再生能源发电企业出售可再生能源证书的方式实现资源的互补,以促进可再生能源电力发展。此外,可再生能源证书交易还可以降低发电成本,实现资源优化配置,最终促进可再生能源发展。


  此外,纵观各国配额制实施经验,还有以下几点启示值得借鉴,如配额制的政策实施需要稳定;在实施配额制的过程中,要结合并平衡行政手段和市场分配手段等。


  结语


  可再生能源配额制的核心是以市场分配手段降低成本,实现更有效率的可再生能源发展模式。可再生能源配额制的建立,不仅有利于降低政府管理成本,更好地营造公平竞争的市场机制;也将更好地体现可再生能源电力的外部价值,为各类可再生能源发电提供了销售渠道,降低了可再生能源发电的成本;并实现扩大可再生能源电力规模的目的,为电力用户提供更多的绿色电力产品。我国应结合国情,完善我国的可再生能源政策和管理理念,促进可再生能源长期可持续发展。


  作者屈鲁:中国科学院电气博士生

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