美国电力市场改革简析
发布者：尹海涛 | 来源：南风窗 | 0评论 | 5969查看 | 2013-12-27 10:14:28
自然垄断理论认为，电力、电信、铁路运输和自来水等基础设施产业具有自然垄断的性质。规模经济的存在使得这些行业在生产上存在边际成本下降的现象，在这种情况下，传统观点认为允许垄断可以带来更高的经济效率。
基于这样的论述，各国传统的电力市场都维持单一的电力市场格局，每个地区的电力的生产、输送、零售和系统的运行调度都由一个大的电力公司进行控制。这种垄断运营的局面被认为是非常“自然”的，出于规模经济效益的考虑，大型电力企业实现与输电和配电的结合，被认为会降低运营成本，提升运营效率。
而美国改革前的电力市场，主要就是由民营企业形成电力行业的垄断。
理论质疑和实践挑战
从20世纪六七十年代开始，自然垄断符合社会效益最大化的目标取向的观点，受到广泛的质疑。Thomas DiLorenzo曾在《自然垄断的迷思》（The Myth of Natural Monopoly）中指出：“自然垄断理论是19世纪经济学的一个虚构，它为19世纪的美国垄断资本家的特权辩护”、“即使规模巨大、资本密集的产业也是可竞争的领域”。诺贝尔奖获得者George Stigler 在其最为知名的《规制的经济理论》（Economic Theory of Regulation）中指出，自然垄断的规制机构通常会被其所规制的垄断企业俘获，为垄断企业的利益而非公共利益服务。这形成了后来有名的俘获理论的基础。
与此同时，经济史研究证明，即使在18世纪末和19世纪初，在所谓自然垄断的公共事业领域依然普遍存在有效率的竞争。这说明，在传统的垄断行业引入竞争是可行的。美国是一个建立在市场竞争基础之上的经济体，这些学术观点引起了广泛的关注。
从实践上看， 20世纪70年代，由于石油危机等原因，美国能源安全问题凸显，电力行业的运行成本也迅速上升，从客观上需要发展更灵活的机制，允许非垄断企业拥有的低成本发电厂进入发电市场，来降低电力系统的运行成本，允许掌握可再生能源发电技术的公司参与发电市场，这就直接导致了发电市场的开放。
1978年，美国出台《公共事业管制政策法案》（PURPA），颁布此法案的目的为：减少对外国石油的依赖性，提高环境质量，鼓励非化石燃料发电，包括使用再生能源发电。PURPA法案鼓励非垄断企业参与发电厂建设，并授予发电资格。此法案提高了电力市场发电侧的竞争性，标志着美国电力体制改革的开始。1992年，美国《能源政策法案》规定了垂直管理的电力公司允许非公用电力公司进入其电网，在公开市场销售电力。
然而，独立发电商的迅速发展对美国电力体制改革提出了新的要求，因为传统的特许垄断经营体制已经不能适应发电部门的竞争要求。尤其是垂直一体化的垄断企业既参与发电市场的竞争，又掌握着关键的输、配电网络，这样就难以保证发电市场竞争的公平，这直接导致了电力市场改革的深化。
市场化改革
在这样的情况下，消除垄断成为美国电力市场改革的头号呼声，美国在电力系统开始了其坎坷的改革之路。改革的核心内容是把传统的“发-输-配-用”统一管理的生产过程分开，将承担一体化管理的地区垄断性电力公司进行重组，在发电和零售环节放松管制，鼓励竞争，而在输配电垄断环节加强监管。最终目标通常是希望能带来一系列社会效益，其中包括效率提高和技术进步。
1996年，美国联邦能源管制委员会（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）出台法令，要求开放电力批发市场，明确要求发电厂与电网必须分离。输配电网要允许发电商和用户公平进入，引入竞争机制，所有发电企业具有同等待遇，美国电力工业开始大规模市场重组。同时，FERC还鼓励成立独立的系统运行机构（Independent System Operator，ISO）。ISO负责调度、电网运行、提供输电服务和阻塞管理、购买和提供辅助服务、通过一个实时平衡市场平衡电网的实时供需关系。
1999年，FERC颁布法令提出建立区域输电组织（Regional Transmission Organization，RTO）的设想，要求每家拥有或运行管理跨州输电设施的电力公司必须组建或加入RTO，并将RTO作为独立的区域调度机构，负责输电网调度运行和市场监督，为输电网获得最大的区域效益。RTO只有输电系统的经营管理权，没有所有权。相应的，电力公司只有所有权，没有使用权。
在销售端，电力改革的重点是允许竞争性的企业参与电力供给，同时赋予电力用户在不同的供电企业之间自由选择的权利。这项改革旨在消除传统电力公司在销售端的垄断。这项改革推出后，普通居民选择从竞争性供电企业购买电力的比例并不大，但是商业和工业用户纷纷从先前垄断性的电力企业，转向竞争性的供电企业。根据美国能源信息署提供的数据，在康涅狄格州，75%左右的商业和工业用户，选择从竞争性供电企业购买电力。在全国范围看，到2010年，美国销售电量的16%是由竞争性供电企业来提供的。
总体说来，美国电力市场改革的策略是：将输电领域作为自然垄断环节独立出来，同时放开发电领域和配供电零售领域，让购售双方享受平等的输电服务，并建立电力批发市场，实现发电侧和销售侧的竞争。
加州电力危机
2000年6月14日，美国加州旧金山湾区的近10万民众遭遇到了大规模停电，这是加州太平洋燃气和电力公司有史以来第一次大规模的电力供应中断。这次停电事件震惊了全美国。此后的8个月，加州频繁出现严重的持续电力短缺现象。2001年1月下旬，更是惨遭第二次世界大战以来的首次分区轮流停电。就这样在长达8个月的频频“电灾”的轰炸下，加州的电力系统连续定期停电，陷入始料不及的崩溃中。这就是著名的加州电力危机。
一场危机之所以具有标志性的作用，是因为它引发了人们对于危机中爆发出的问题的重新思考和审视。加州是美国最先实行电力市场化的经济区之一，作为美国电力改革的先头羊，为何并未如最初设想那般得到电力资源的有效配置？为何打破垄断，放松管制的改革不得不因为电荒而中断？
电力危机最主要的原因，后来被认为是电网企业在新的管制政策下，利润空间变小从而失去了持续提高效率的动力。政府对于电力公司的严格监管使得电力利润有限，这种对电网垄断的管制设计未能起到对电网投资的激励效应，从而造成电网建设的滞后，进一步导致输电不足，系统老化，并带来相应的安全问题。
电力改革后，那些曾经能够给电力公司带来巨大收益的输电设备，如今只为发电公司和零售企业提供便利，加州政府针对电力公司的投资，按照投资收益率的办法确定回报，将加州所有的终端销售电价都稳定在每千瓦时6美分，这使两家私营电力公司在面临屡创新高的上网电价时雪上加霜，高进低出的局面使其被迫承担巨大的购销差额，亏损140亿美元，不得不申请破产。这种情况下，本来是保护消费者利益的政府对销售价格的限定，却成了抑制电力公司投资，最终损害消费者利益的始作俑者，导致加州危机的出现。
另外，从市场的需求和供给的角度来看，将零售端价格限定，用户需求弹性变得更加微弱；而市场电力的供给弹性很低，短期的电力供给和长期的电力供给都受到了不同的限制。加之市场需求又存在有一定的刚性，所以，大型发电企业形成能够操纵市场，提高价格，使得电力企业寸步难行。
加州电力危机发生后，各界纷纷谴责电力改革，认为市场化趋向的改革无法解决电力系统运营的可靠性问题，是造成危机的“祸首”，对加州的电力改革方案予以否定。加州电力危机后，对电力市场的改造提上日程。2002年，加州ISO提交“市场全面设计计划”的市场改革方案，同时还提交了对电力市场协议的相应改动意见。2005年，美国国会颁布了《能源政策法》，这部法律赋予FERC更多权力，如对全美电力可靠性标准、对电力企业的市场行为更广泛的监管权和一系列重要的执法权力。
加州电力危机的影响远远波及全国。还没有进行电力改革的州变得非常犹豫，有些进行了电力改革的州中止改革项目。截至2010年9月，美国有22个州都进行电力改革。其中有7个州由于受到2000年至2001年加州电力危机的影响而被迫中断。22个州中，有15个州形成了销售侧的竞争，实行零售准入，维吉尼亚州和加州则被迫中断。其余28个州，都未采取实际行动进行改革。
对中国的启示
美国电力市场的改革虽
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