范必：应大幅减少能源审批事项
来源：中国能源报 | 0评论 | 2448查看 | 2013-12-18 11:10:00
改革开放以来，能源行业在市场化方面迈出了步伐，但计划与市场并存的问题仍很突出。日前，《记者就如何贯彻十八届三中全会精神、深化能源体制改革等问题，专访了国务院研究室综合研究司副司长范必。
解决对能源市场属性的模糊认识
记者：十八届三中全会通过了“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”（以下简称“决定”），为能源领域改革带来了怎样的机遇？
范必：“决定”提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。从过去发挥“基础性”作用，到现在发挥“决定性”作用，这一表述上的变化，体现了中央对市场化改革的坚定决心。
能源是不是商品？是一般商品还是特殊商品？能源的配置是政府发挥主导作用还是市场发挥主导作用？这些问题在能源界一直有不同看法。
事实上，能源同其它商品一样，可以由资源的稀缺性和供求关系决定价格，绝大多数能源品种不存在市场失灵的问题。在世界上，无论是能源富集国还是资源贫乏的国家，只要实行市场经济体制，就把能源当作商品。过去一些对能源行业干预较多的国家，现在也在进行市场化改革。
大幅度减少能源审批事项
记者：“决定”提出进一步简政放权，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。这些思想在能源领域引起了广泛的讨论。
范必：如果我们承认市场可以在能源配置中起决定性作用，就应当重新审视现在的能源审批权力和政府职能定位，大幅度减少政府对能源领域的干预。相关政府部门应当将过去的以批代管向事中、事后监管转变，向自然垄断环节监管转变。
记者：目前能源领域制定了很多细分领域短期和中长期的相关规划，这成为管理能源行业的重要依据。
范必：经济社会发展的重要领域需要制定规划。但现在出现了规划数量越来越多、约束性越来越强的趋势，需引起注意。
三十多年来，我国对计划体制改革的一个重要成果是，认识到规划和计划总体上是指导性、预期性的，而不是指令性的；规划的制定过程是各方面凝聚共识、完善政策的过程，而不是下达任务、衔接任务的过程。因此，行业发展不需要规划过多过细的指标，更不应将完成这些指标作为干预能源企业自主权的理由。
电力、油气应网运分开
放开竞争性业务
记者：“决定”表述中没有直接提到“能源”或“能源改革”，那么能源领域怎样进行改革呢？
范必：“决定”的语言是高度概括的。文件中提出，对自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务的改革。能源领域中的电力、油气行业中都有网络型业务，如电网、石油天然气管网，对它们应当实行网运分开的改革。“决定”还要求放开石油、天然气、电力等竞争性环节价格。
记者：电网系统怎样网运分开、放开竞争性业务？
范必：2002年实行的电力体制改革中，对原有国家电力公司进行了拆分，组建了两大电网公司，五大发电集团，四个辅业公司，组建国家电监会，打破原国家电力公司垂直运营、高度集中的体制。可以说，电力体制改革在所有网络状垄断行业改革中起到了先行先试的作用。
但改革并未完成。发电环节，国家计划管理的程度仍很高，电厂的发电量、电价仍由国家制定。电网集购售电主体于一身，输、配、售电仍上下游一体化经营，电网覆盖了电网资产运营、工程施工建设、电力系统调度、电量财务结算等业务。近年来又收购了一些上下游企业，从事非主营业务。
深化电力体制改革应进一步完成厂网分开和主辅分离的任务，实施交易或调度独立，取消不合理的发电量计划。让发电方与购电方直接进行交易，形成多买多卖的电力市场。同时，政府对电网企业应当单独定价、单独监管。最终建立起上网电价和销售电价由市场决定、输配电价由政府严格监管的电价体系。
记者：油气领域改革和油气管网的网运分开，似乎此前没有被特别关注过？
范必：目前，油气体制改革还未破题，甚至连一个完整方案都没有。“决定”提出了油气改革的方向。我国的油气行业由若干国有大企业上下游一体化经营，管网是其保持垄断地位的重要环节。以管网为突破口，进行油气体制改革完全可行。
相比电力体制改革，油气体制改革在研究深度上还有一定差距。油气领域目前只做到了部分业务政企分开，有些政府职能还在企业手中。没有政府机构对油气管网监管。
从放开竞争性业务角度来说，2010年出台的“新36条”提出，允许非公经济参与油气开发，参股国有企业，但实际运营主体还是三大油企，并未允许其他主体以独立法人资格进入行业。按照“决定”的要求，油气领域改革还有很大空间。
价改与能源体制改革协调推进
记者：推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价改，放开竞争性环节价格。哪些是政府定价的环节，哪些是竞争性环节？
范必：政府定价范围主要在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，也就是我们说的电网、油气管网。单独的价改很难实行，须与行业改革协调推进。当前的市场环境不同于改革开放之初，并非只要放开价格就可以释放生产力。
如仅把价格放开，由垄断企业定价，会使他们更方便利用市场支配地位获取更高垄断利润。这甚至不如现在的政府定价。“决定”关于价改的阐述与垄断行业改革同时提出。即未来国家不应一步放开所有政府定价，而是在厘清自然垄断业务和竞争性业务基础上，放开竞争性环节价格，政府对网络型自然垄断环节定价。同时要监管网络的成本、收益及是否向第三方安全开放。
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