电改激荡30年（上）：省为实体的启幕与是非
来源：南方能源观察 | 0评论 | 5506查看 | 2018-03-30 17:38:00
“有的人饱含理想，有的人看重利益，幸好他们都愿意协调平衡。”
应该怎么描述过去30年的三轮电力体制改革，是一个极难回答的问题，直到这一中肯回答的出现。这两种力量的博弈构成了令人动容的改革历程。
过去30年，中央政府、地方政府、电网企业和发电企业构成了博弈的四方力量。在这动态的博弈中，有时候中央政府与地方政府立场更接近，有时候电网企业与发电企业手足情深，“分开不分家”，有时候地方政府和电力企业更愿结盟，有的时候中央政府和电力企业都对地方的部分作为感到担忧。
这一路的轨迹，时而停滞混乱、扑朔迷离，时而激进凶猛、浩浩荡荡。在当时或者当前，人们会容易感到焦虑或者振奋，但在漫长的历史中，这只是合理的演进罢了，或是偶然，或是必然。
有时，远离了纷乱的现场，穿过历史反而看到更清晰的画面。比如，时至今日，业界对“省为实体”多有质疑，但它第一次从体制上调整了电力行业中的央地关系，并极大地解放了电力行业的生产关系，植入市场化的基因。又比如，舆论对“国家电力公司”充斥负面观感，但正是那时候，它首次提炼出“厂网分开、竞价上网”的改革思路。真实的实践和鲜活的个体，也应是构成这30年历史的元素。或者只能理解为，这是历史对我们开的其中一个玩笑。
回头看三十年前，来路已经显得陌生，但正是它持续地证明，一些事一些人曾经或正在，努力地推动这个行业顽强地适应其所处的时代。
电力改革比想象中要艰难，而变化比预想的要快。
上篇
1987：省为实体启幕
省为实体是第一轮电改的产物，也是第二轮改革的源泉
1987年9月，一连四日。
国家计委、经委、水利电力部在北京共同召开“加快电力发展与改革座谈会”。这是历史上管电的三个最重要的部门，分环节负责电力行业的规划、投资、建设、运行等。
“将来这电够不够用，基本靠地方、靠省市，靠国家是靠不住了。”
坐在主席台的部委领导告诉台下30个省（自治区、市）的厅局长们，电力体制改革要启动了，要用改革的方法缓和电力供应问题，他们将会拥有更多的资金、更大的权力，也将背负更多的责任。
经过此前数年集资办电的试验，动及体制的改革已决意迈出。从更大的视野看，这个国家早已开启了变革的步伐，电力体制改革只是时代宏大叙述的一环。
一个月前的8月份，国务院在北戴河召开了数次会议，希望在五年之内把电力的供应紧张基本缓和下来。解决缺电问题，始终是上世纪80年代最重要的议题之一。
数次会议之后，形成了几个路径，一是划定电力基数，中央给各省市的电量就只有这么多，地方要用电要发展，只有靠本省规划。按照此后的说法，这是省为实体，自己对自己负责。
提出这些思路的是国家计委副主任黄毅诚，他的另一个身份是电力工业体制改革小组组长。
为了推动电力行业发展与改革，中央1986年批准成立了电力工业体制改革工作小组，这是公开信息可见的电力行业首个体制改革议事机构，第一轮真正意义上的电力体制改革由这个机构开始推动。
地方承担更多责任，在当时看来是唯一能解决日渐严重的“电荒”的方法——中央钱少了，地方钱多了，地方也要分担办电的职责。这一条思路在此后几十年左右了中国电力工业的走向。
20世纪80年代，中央与地方的财政关系发生了重大变化，在全国范围内普遍实行了各种形式的财政地方承包制，中央财政和地方财政开始“分灶吃饭”。财政包干增加了地方政府扩大收入的动力，很大程度上促进了地方经济的发展。由于分级承包，地方的财政收入逐年递增，而中央财政则日渐捉襟见肘。
在当时，比较理想的分配是这样的：国民收入的三分之一归中央，三分之一归地方，还有三分之一归企业。但是中央的财政收入已经达不到三分之一了。在北戴河会议上，有人提出，1987年已经下降到20%。
中央的钱少了，分给水电部用于办电的钱自然没法满足电力建设需要。但是，在中央各个专业部委中，水电部的投资已经是最大的了，一年的投资就是96亿元。而其他一些部门，比如机械部、电子部、轻工业部等，一年的投资也就是两到三个亿。
但是这依然未能满足快速增长的投资需求。在北戴河会议上，水电部和计委还在努力跟财政部谈，因为当年各个部的投资都在下降，电力部门认为按照当时形势电力投资不能下降，反而应该增加，但财政部表示无能为力，没有同意，因为“中央一级财政没钱”，“没钱什么事也别想办”。
在此前的职权划分中，办电是中央主导的事项。经济不断增长，电力需求持续旺盛，办电的资金却不能同步增长，电力紧张蔓延，部长家里被停电已不鲜见。
当时全国都步入缺电当中，1980年全国缺电400亿千瓦时，到了1986年扩大到700亿千瓦时，这一数字比当年所有农村地区总用电量还要高120亿千瓦时。
因为缺电，当年黑龙江用电大户在枯水期被迫停产3—5个月，大庆油田130台注水泵，冬天要停60台，完不成注水任务，以致影响了全国石油产量。强势的石油部门因此很恼火，“有些意见”。
新兴的经济省份广东则缺电160万千瓦，仅一年就影响产值250亿元，在全国，这一数字达到千亿之多。珠三角地区很多企业建成后由于缺电而没法投产，建成之日就是停产之日，有些项目投产仪式由于有领导参加就实施临时供电，领导一走，工厂接着就停产，所以有的地方出现两次投产，地方和企业焦急又无奈。
原能源部总工程师、电力规划专家周小谦说，当时的情况是用电设备容量增长速度太大了，远高于发电装机增长速度。
电力部早已预见到此种情形。电力部一位年轻领导很早就写信给中央领导：“大家公认电力工业是突出的薄弱环节，中央也一再要求加快电力工业的建设速度。但结果电力工业的投资比重和投资绝对数一年比一年少，是向下调而不是向上调。现在电力工业存在两大问题，一是每年装机安排少，欠账越来越多；二是在建项目的规模越来越小，以后的日子如何过呢？现在到了不能耽误的关键时刻了，如果错过时机，我们将要犯历史性错误。”
这封信最后还说：“这不是‘争投资’的习惯病，而是心所谓危，不敢不言。”
写信者日后晋升为国务院领导，为电力体制改革启动注入强大动力。
电力专家姚振炎看得很准：“深层次的原因是电力工业管理体制和投资体制出了毛病，经济活动是以各省为单位进行组织的，在财政上分灶吃饭，而电力管理是高度集中和垄断的，就是‘国家出钱，一家办电，大家用电’的大锅饭体制。”
从1987年开始的第一轮电力体制改革正是试图在管理体制以及投资体制上同时发力。
姚振炎曾长期在电力系统任职，1988年先后出任国家能源投资公司首任总经理、国家开发银行首任行长、全国人大财经委副主任。
一项曾经令人忐忑不安的试验试图改变这个局面。
龙口原是山东半岛较偏僻的地方，电网比较分散，各个县市普遍缺电。为了解决缺电问题，山东省做了一个规划建设方案，分散建几个小电厂。水电部计划司不赞成这一计划，建议把煤炭资源集中起来利用，建一个规模较大的电厂。因为龙口有一个煤矿，可以建一个20万千瓦装机量的电厂。在当时，一个县的用电也就是几千千瓦，20万千瓦的电厂已经算大厂了。这家电厂可以解决周边四五个县未来一段时间的用电问题。龙口这片地方的思想当时已经比较解放，逐渐有了市场经济的观念，他们就接受了这一意见，同时提出由中央、山东省以及下面地县、企业、公社共同投资办电厂。
这是中国第一次尝试以向县、市、乡镇企业发股票集资的方式合资建设电厂，并和山东电力局组成合营公司董事会进行经营管理。
这一在当时没有任何理论依据的改革试验措施开始改写电力工业的局面。
集资电厂的管理基本由水电部门负责，地方基本不参与。因为水电部坚持认为地方管电不专业，没有本事管，希望还是由水电部门来
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